俄羅斯Crypto的政策演變與發(fā)展前景
Crypto基于分布式賬本技術(shù)發(fā)行和交易，具有去中心化、全球化、匿名性、交易不可撤銷等特征，近年來(lái)成為了一些國(guó)家規(guī)避金融制裁的重要手段，也為各國(guó)加密資產(chǎn)發(fā)展提供了新的分析視角。
2022年爆發(fā)的俄烏沖突和隨之而來(lái)的美歐制裁，推動(dòng)了俄羅斯Crypto政策從“嚴(yán)格監(jiān)管向金融交易，再向跨境支付和Mining合法化”的轉(zhuǎn)變，帶動(dòng)俄羅斯Crypto交易重新恢復(fù)快速增長(zhǎng)。目前俄羅斯的Crypto持有率為6.06%，低于全球整體水平（6.9%），未來(lái)還有較大的市場(chǎng)發(fā)展空間。
但未來(lái)俄羅斯Crypto市場(chǎng)的發(fā)展速度，以及能否幫助俄羅斯突破美歐制裁，將直接取決于以下三方面因素的影響：俄羅斯的監(jiān)管政策能否進(jìn)一步放開(kāi)、美歐制裁能否有效向Crypto領(lǐng)域延伸、俄羅斯否能有效防范國(guó)內(nèi)資本通過(guò)加密交易外流，在大形勢(shì)上還要看美國(guó)能否主導(dǎo)全球穩(wěn)定幣和Crypto市場(chǎng)發(fā)展、穩(wěn)定幣與Crypto交易如何落實(shí)反*洗*錢反恐怖融資監(jiān)管。
文章出處：沈建光、朱太輝，俄羅斯Crypto的政策演變與發(fā)展前景，《國(guó)際金融》2025年第3期。引 言
Crypto基于分布式賬本技術(shù)發(fā)行和交易，具有去中心化、全球化、匿名性、交易不可撤銷等特征，近年來(lái)成為了一些國(guó)家規(guī)避美歐金融制裁的重要手段。在特朗普重新?lián)蚊绹?guó)總統(tǒng)以來(lái)，美俄頻繁互動(dòng)，雙邊關(guān)系有所改善，但美歐對(duì)俄的制裁并沒(méi)有減少。2025年2月，歐盟理事會(huì)批準(zhǔn)對(duì)俄羅斯的第16輪制裁措施，特朗普決定將對(duì)俄羅斯的一系列制裁措施延長(zhǎng)一年，4月初美國(guó)國(guó)會(huì)兩黨參議員共同提出一項(xiàng)針對(duì)俄羅斯的制裁草案，計(jì)劃對(duì)購(gòu)買俄羅斯能源的國(guó)家征收500%的“二級(jí)關(guān)稅”。
其中，美歐還進(jìn)一步加大了針對(duì)俄羅斯Crypto服務(wù)的制裁，歐盟第16輪制裁措施首次將Crypto交易所列入制裁目標(biāo)，涵蓋了Crypto交易所；2025年3月美國(guó)司法部聯(lián)合德國(guó)、芬蘭等國(guó)執(zhí)法機(jī)構(gòu)查封了俄羅斯Crypto交易所Garantex的網(wǎng)站域名并凍結(jié)其資產(chǎn)。與此相對(duì)的是，近期俄羅斯財(cái)政部與央行在已經(jīng)允許利用Crypto進(jìn)行跨境貿(mào)易支付的基礎(chǔ)上，開(kāi)始討論在俄羅斯國(guó)內(nèi)利用Crypto進(jìn)行交易支付的政策。
這些變化引發(fā)了各國(guó)政策當(dāng)局與Crypto市場(chǎng)的廣泛關(guān)注。俄羅斯的Crypto市場(chǎng)發(fā)展究竟將如何演變，Crypto是否會(huì)成為規(guī)避金融制裁的有效手段？為回答好這一問(wèn)題，需要全面分析這些年俄羅斯的Crypto政策演變、Crypto交易對(duì)跨境貿(mào)易的支撐作用，及其Crypto市場(chǎng)發(fā)展還會(huì)受到哪些因素的影響。一、俄烏沖突前：將Crypto認(rèn)定為金融資產(chǎn)，實(shí)行嚴(yán)格監(jiān)管（一）俄烏沖突前監(jiān)管政策僅認(rèn)可Crypto的財(cái)產(chǎn)屬性2017年之前對(duì)Crypto實(shí)施嚴(yán)格管控。起初俄羅斯中央銀行對(duì)Crypto（Crypto）的態(tài)度非常謹(jǐn)慎，認(rèn)為Crypto價(jià)格波動(dòng)大、金融風(fēng)險(xiǎn)高，且擔(dān)心其被用于*洗*錢和恐怖融資等*非*法活動(dòng)。2017年5月，俄羅斯中央銀行對(duì)外表示：“由于Crypto已在市場(chǎng)釋放并且因其沒(méi)有黃金儲(chǔ)備、數(shù)量未受到控制，應(yīng)當(dāng)對(duì)Crypto加強(qiáng)監(jiān)管”。2018年財(cái)政部和央行在政策方向上出現(xiàn)分歧。俄羅斯財(cái)政部主導(dǎo)制定了“數(shù)字金融資產(chǎn)法”初稿，旨在明確對(duì)數(shù)字資產(chǎn)（Crypto）和首次Tokens發(fā)行（*I*C*O）等的監(jiān)管要求，規(guī)范數(shù)字金融資產(chǎn)創(chuàng)建、發(fā)行、存儲(chǔ)及流通過(guò)程中的行為和義務(wù)。但俄羅斯中央銀行對(duì)此的政策取向與財(cái)政部并不一致，財(cái)政部主張對(duì)Crypto實(shí)施較為寬松的監(jiān)管，而中央銀行傾向于嚴(yán)格控制，甚至禁止Crypto發(fā)行交易。2020年開(kāi)始認(rèn)可數(shù)字資產(chǎn)的財(cái)產(chǎn)屬性。2020年7月，俄羅斯通過(guò)《關(guān)于數(shù)字金融資產(chǎn)、Crypto和對(duì)俄羅斯聯(lián)邦某些立法法案的修改》（即《數(shù)字金融資產(chǎn)法》，2021年1月生效實(shí)施），明確承認(rèn)數(shù)字金融資產(chǎn)為財(cái)產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)了俄羅斯Crypto交易的合法化。盡管如此，俄羅斯中央銀行對(duì)數(shù)字資產(chǎn)交易的態(tài)度并不積極。2021年12月，俄羅斯中央銀行在其報(bào)告中明確提出，禁止共同基金投資Crypto，警告與Crypto有關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)，甚至提議全面禁止Crypto的Mining和交易。
（二）《數(shù)字金融資產(chǎn)法》設(shè)定了Crypto的投資交易規(guī)則一是明確了數(shù)字金融資產(chǎn)的特征屬性。該法案明確提出，Crypto（數(shù)字金融資產(chǎn)）是基于分布式賬本技術(shù)發(fā)行、記錄和流動(dòng)的數(shù)字權(quán)利，包括貨幣債權(quán)、發(fā)行的證券權(quán)利、非公開(kāi)股份公司的權(quán)益、要求轉(zhuǎn)讓發(fā)行證券的權(quán)利。同時(shí)，該法案允許將數(shù)字金融資產(chǎn)作為投資工具，2024年的法案修訂進(jìn)一步允許將Crypto作為交換手段，用于貨物轉(zhuǎn)讓、工程、服務(wù)、信息和知識(shí)成果等的轉(zhuǎn)讓，但禁止用作商品和服務(wù)的支付手段或其他還款手段。二是明確加密資產(chǎn)的發(fā)行規(guī)則。在牌照方面，發(fā)行方需是俄羅斯的法人實(shí)體，要向俄羅斯中央銀行提交申請(qǐng)并獲得批準(zhǔn)，同時(shí)交易主體要符合聯(lián)邦法律中“證券市場(chǎng)”及“組織交易”的監(jiān)管規(guī)定。在信息披露方面，發(fā)行方需發(fā)布白皮書(shū)，詳細(xì)說(shuō)明Tokens的技術(shù)架構(gòu)、用途、發(fā)行總量、潛在風(fēng)險(xiǎn)等，并公開(kāi)報(bào)價(jià)。在智能合約使用方面，允許使用智能合約完成數(shù)字金融資產(chǎn)的發(fā)行和分發(fā)，但智能合約的內(nèi)容需符合法律規(guī)定。三是明確Crypto的交易規(guī)則。該法案要求，數(shù)字金融資產(chǎn)不能用作支付工具，以防止其沖擊盧布和法定貨幣體系；數(shù)字金融資產(chǎn)買賣交易需通過(guò)數(shù)字金融資產(chǎn)交換運(yùn)營(yíng)商進(jìn)行，以保證交易的透明度和安全性；Crypto交易所和錢包服務(wù)提供商需要在俄羅斯中央銀行等進(jìn)行注冊(cè)，也可以是信貸機(jī)構(gòu)；部分高風(fēng)險(xiǎn)的數(shù)字金融資產(chǎn)，僅限于具有專業(yè)知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)的合格投資者購(gòu)買。此外，未經(jīng)批準(zhǔn)的跨境數(shù)字資產(chǎn)交易將受到限制，以防范資本外流和*洗*錢行為。四是明確數(shù)字金融資產(chǎn)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。根據(jù)該法案，俄羅斯中央銀行作為主要的行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)監(jiān)管在俄羅斯的Crypto（數(shù)字金融資產(chǎn)）發(fā)行活動(dòng)，以及對(duì)Crypto交換運(yùn)營(yíng)商等的注冊(cè)準(zhǔn)入管理。
（三）俄羅斯央行禁止Crypto在國(guó)內(nèi)支付流通2022年1月，俄羅斯中央銀行發(fā)布咨詢文件《Crypto：趨勢(shì)、風(fēng)險(xiǎn)與監(jiān)管》，認(rèn)為Crypto具有四大風(fēng)險(xiǎn)：Crypto價(jià)格高度波動(dòng)，交易涉及大量欺詐行為；加密化如同美元化，影響貨幣政策主權(quán)；Crypto發(fā)展會(huì)導(dǎo)致金融脫媒，從而影響金融體系服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的能力；Crypto在*非*法活動(dòng)中被廣泛使用，對(duì)反*洗*錢和反恐融資體系構(gòu)成挑戰(zhàn)（BankofRussia，2022）。對(duì)此，俄羅斯中央銀行提出了“三禁止”建議：禁止俄羅斯法人和居民將Crypto作為商品、服務(wù)的支付手段；禁止在俄羅斯聯(lián)邦組織發(fā)行和組織流通Crypto；禁止金融機(jī)構(gòu)投資于Crypto及相關(guān)金融工具，以及使用俄羅斯金融中介和俄羅斯金融基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行Crypto交易。這表明，盡管《數(shù)字金融資產(chǎn)法》允許Crypto可以作為金融工具，通過(guò)在俄羅斯注冊(cè)的Crypto交易所和錢包服務(wù)提供商（包括信貸機(jī)構(gòu)）進(jìn)行交易流通（即充當(dāng)價(jià)值儲(chǔ)藏手段），但不能用于國(guó)內(nèi)的商品服務(wù)支付（即不能充當(dāng)支付手段），且此時(shí)俄羅斯中央銀行在監(jiān)管實(shí)踐過(guò)程中還會(huì)從嚴(yán)監(jiān)管（如不授權(quán)信貸機(jī)構(gòu)開(kāi)展Crypto服務(wù)、不允許CryptoMining發(fā)行等）。二、俄烏沖突后：為擺脫歐美制裁，支持Crypto用于跨境支付（一）美歐制裁推動(dòng)俄羅斯Crypto政策轉(zhuǎn)向俄烏沖突爆發(fā)后，美歐凍結(jié)了俄羅斯央行3000億美元左右的外匯儲(chǔ)備，將俄羅斯排除在全球銀行間支付系統(tǒng)SWIFT之外，并將制裁措施逐步擴(kuò)展到能源、金融和國(guó)防等關(guān)鍵行業(yè)，極大限制了俄羅斯企業(yè)、個(gè)人和銀行進(jìn)入國(guó)際資本市場(chǎng)的能力。受此影響，在俄羅斯總統(tǒng)普京的推動(dòng)下，俄羅斯中央銀行、財(cái)政部等部門態(tài)度有所統(tǒng)一，2022年之后Crypto監(jiān)管政策加速轉(zhuǎn)變。2022年俄羅斯Crypto政策開(kāi)始轉(zhuǎn)向。2022年2月，俄羅斯修訂“關(guān)于Crypto（Crypto）”法案，提出通過(guò)考試確定合格投資者，合格投資者每年最多可購(gòu)買7000美元的Crypto，而不合格投資者限購(gòu)600美元，同時(shí)要求Crypto（Crypto）運(yùn)營(yíng)平臺(tái)滿足一定的資本要求，如交易所至少保留3000萬(wàn)盧布的資本，數(shù)字交易平臺(tái)或組織拍賣平臺(tái)至少保留1億盧布的資本。2024年俄羅斯允許Crypto用于跨境支付。進(jìn)入2024年后，隨著美歐二級(jí)制裁的增加，俄羅斯進(jìn)口商品的支付變得更加困難，付款延遲問(wèn)題導(dǎo)致俄羅斯進(jìn)口增速?gòu)?023年下半年開(kāi)始持續(xù)下降，特別是2024年一、二季度連續(xù)大幅負(fù)增長(zhǎng)。為此，俄羅斯圍繞數(shù)字盧布（CBDC）的國(guó)際化推廣、Mining合法化、交易所合規(guī)監(jiān)管以及Blockchain技術(shù)應(yīng)用等，積極推進(jìn)相關(guān)政策法案制定。2024年7月，俄羅斯國(guó)家杜馬正式通過(guò)“Crypto（Crypto）跨境支付法案”和“加密Mining合法化法案”。在2024年9月起Crypto在俄羅斯跨境貿(mào)易支付中的使用合法化后，俄羅斯公司可以更加便利地使用Bitcoin和其他Crypto進(jìn)行跨境支付（通常是使用Bitcoin、Ethereum和穩(wěn)定幣直接結(jié)算，或?qū)⑵渌麌?guó)家的貨幣通過(guò)Crypto和穩(wěn)定幣兌換成俄羅斯盧布），預(yù)計(jì)2024年7月-2025年6月俄羅斯流入的Crypto將高于前12個(gè)月收到的1824.4億美元。與此相應(yīng)，俄羅斯的進(jìn)口規(guī)模從2024年三季度開(kāi)始重新恢復(fù)正增長(zhǎng)（見(jiàn)圖1）。圖1：俄羅斯商品貿(mào)易進(jìn)口規(guī)模及增速變化
俄羅斯的Crypto市場(chǎng)還有較大的發(fā)展空間。根據(jù)TripleA（2024）的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，截至2023年，俄羅斯的Crypto持有者為875萬(wàn)人，滲透率（持有者占總?cè)丝诘谋戎兀?.06%，低于全球Crypto總體滲透率6.9%。當(dāng)前全球Crypto市場(chǎng)在快速發(fā)展，2024年全球Crypto持有者增長(zhǎng)了34%，Crypto市值規(guī)模增長(zhǎng)到3.27萬(wàn)億美元，漲幅接近100%。同時(shí)，俄羅斯在俄烏沖突之前本來(lái)就是Crypto交易的活躍地區(qū)，且是全球第二大CryptoMining國(guó)家，僅次于美國(guó)。這些因素表明，俄羅斯Crypto市場(chǎng)未來(lái)還有很大的發(fā)展空間。但在未來(lái)幾年，俄羅斯Crypto市場(chǎng)的具體發(fā)展速度，還取決于以下三重不確定因素的影響：第一重不確定因素：俄羅斯財(cái)政部與中央銀行的政策分歧能否解決Crypto目前在加快與傳統(tǒng)金融體系的融合，特別是穩(wěn)定幣在跨境支付中的應(yīng)用快速拓展（詳見(jiàn)“穩(wěn)定幣發(fā)展十年：趨勢(shì)、應(yīng)用與前景”）。目前俄羅斯財(cái)政部主張?jiān)诙砹_斯境內(nèi)規(guī)范使用Crypto進(jìn)行支付結(jié)算，但俄羅斯中央銀行擔(dān)心Crypto會(huì)沖擊盧布在俄羅斯國(guó)內(nèi)的貨幣主導(dǎo)地位，不愿放開(kāi)Crypto在俄羅斯國(guó)內(nèi)支付中的應(yīng)用，也反對(duì)將USDT和USDC等穩(wěn)定幣用作俄羅斯國(guó)內(nèi)的支付手段。這也是很多大國(guó)貨幣當(dāng)局對(duì)Crypto擔(dān)憂的普遍性問(wèn)題。但在俄羅斯同步推進(jìn)央行Crypto（數(shù)字盧布）的情況下，未來(lái)是否允許在俄羅斯發(fā)行使用盧布穩(wěn)定幣進(jìn)行支付結(jié)算，也還不確定。2025年3月5日，俄羅斯財(cái)政部向外披露，俄羅斯財(cái)政部與中央銀行討論在實(shí)驗(yàn)性法律框架內(nèi)啟動(dòng)俄羅斯國(guó)內(nèi)的Crypto交易，交易參與者將屬于“超級(jí)合格”投資者類別，認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)仍在制定中。盡管這個(gè)政策仍處于財(cái)政部、央行和市場(chǎng)參與者之間的討論階段，但在美歐制裁不斷拓展的情況下，俄羅斯財(cái)政部與中央銀行在Crypto境內(nèi)交易使用問(wèn)題上達(dá)成共識(shí)的可能性提高。第二重不確定因素：美歐對(duì)Crypto交易服務(wù)機(jī)構(gòu)的制裁是否有效在俄烏沖突爆發(fā)后，美國(guó)、歐盟、英國(guó)、日本、韓國(guó)等也限制和禁止對(duì)俄羅斯公民及俄羅斯IP進(jìn)行Crypto交易服務(wù)的行為，幣安、FTX、Coinbase等全球主要Crypto交易所根據(jù)美歐的制裁要求屏蔽了俄羅斯的交易賬戶和地址。2023年9月，幣安將俄羅斯業(yè)務(wù)全部出售給交易所CommEX。近期，美歐也在加大對(duì)俄羅斯Crypto交易的直接制裁力度。2025年2月，歐盟理事會(huì)批準(zhǔn)對(duì)俄羅斯的第16輪制裁措施，首次將Crypto交易所列入制裁目標(biāo)，且明確要求制裁服務(wù)俄羅斯的Crypto交易所Garantex，3月美國(guó)司法部聯(lián)合德國(guó)、芬蘭等國(guó)執(zhí)法機(jī)構(gòu)以*洗*錢名義查封了Garantex的網(wǎng)站域名并凍結(jié)其資產(chǎn)。受此影響，穩(wěn)定幣發(fā)行商Tether凍結(jié)了該交易所約2800萬(wàn)美元的USDT資金，其他一些Crypto交易所也宣布退出俄羅斯市場(chǎng)。但Garantex在被查封后，也在尋求規(guī)避制裁的解決方案，近期將其流動(dòng)性和客戶存款轉(zhuǎn)移到在俄羅斯新成立的交易平臺(tái)Grinex。美歐制裁影響的主要是對(duì)用戶實(shí)施了客戶身份驗(yàn)證程序（KYC）的交易所，而無(wú)KYC的交易所不斷增加，在一定程度上弱化了美歐制裁的影響（見(jiàn)圖3）。但無(wú)KYC的交易所在協(xié)助俄羅斯規(guī)避美歐Crypto交易制裁的同時(shí)，也會(huì)助長(zhǎng)*洗*錢和*非*法加密交易活動(dòng)。此外，俄羅斯除了在莫斯科和圣彼得堡設(shè)立Crypto交易所之外，也在支持相關(guān)Crypto交易所的發(fā)展。例如，目前設(shè)立在俄羅斯的Crypto交易平臺(tái)Bitbanker，在俄羅斯、阿聯(lián)酋、吉爾吉斯斯坦和亞美尼亞等設(shè)立了辦公室，為企業(yè)和個(gè)人開(kāi)展Crypto的購(gòu)買、交換、存儲(chǔ)、投資和支付服務(wù)。
